Leandro Matsumota

Introdução

A publicação da Lei 14.133/2021 em 1º de abril de 2021 estabeleceu um novo marco jurídico para as contratações públicas no Brasil, consolidando normas anteriormente dispersas e introduzindo uma lógica de governança e planejamento mais robusta. Este diploma legal foi concebido para reger as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, promovendo uma transição necessária frente às legislações anteriores, como a Lei 8.666/1993, a Lei 10.520/2002 e dispositivos da Lei 12.462/2011. Durante um período de coexistência que se estendeu até dezembro de 2023, os órgãos públicos puderam optar pelo regime jurídico a ser aplicado em seus editais, preparando o terreno para a revogação definitiva das normas precedentes e a plena vigência da Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC).

Governança e transformação do modelo de contratações públicas

A transformação do modelo brasileiro de contratações sob a égide da Lei 14.133/2021 centraliza-se na governança como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle necessários para avaliar, direcionar e monitorar a gestão. A NLLC atribui explicitamente à alta administração das organizações a responsabilidade por implementar processos e estruturas que assegurem que as contratações agreguem valor ao negócio público com riscos aceitáveis. Este novo paradigma exige que a função de contratações utilize diretrizes estratégicas para o planejamento de suas ações, executando o que foi planejado e controlando rigorosamente os resultados alcançados. (Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 8).

Segregação de funções e controle preventivo

Dentro deste contexto de governança, a segregação de funções emerge como um princípio fundamental e um controle preventivo essencial para reduzir as oportunidades de erros e fraudes. A lei veda expressamente que o mesmo agente público atue simultaneamente em funções mais suscetíveis a riscos, como na fase de planejamento e, posteriormente, na fiscalização ou homologação do mesmo processo. A aplicação deste princípio deve ser avaliada na situação fática, considerando o valor e a complexidade do objeto, bem como a consolidação das linhas de defesa da organização. (Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 20, 42 e 43).

Transparência ativa, accountability e PNCP

A Lei 14.133/2021 também elevou a importância da transparência ativa e da accountability, determinando que todos os elementos do processo licitatório sejam disponibilizados de forma íntegra e atualizada no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP). O PNCP atua como um canal centralizador de informações sobre editais, atas de registro de preços, contratos e termos aditivos, permitindo o acompanhamento social das ações governamentais. Além disso, a lei reforça a responsabilidade pessoal dos agentes públicos, que respondem por suas decisões ou opiniões técnicas em casos de dolo ou erro grosseiro, conforme os parâmetros da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). (Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 102, 485 e 492).

Planejamento estratégico, PCA e ETP

A fase preparatória das contratações tornou-se mais robusta e centrada no planejamento estratégico, sendo obrigatório que o processo se compatibilize com o Plano de Contratações Anual (PCA) e com as leis orçamentárias. Um dos instrumentos fundamentais desta etapa é o Estudo Técnico Preliminar (ETP), que deve evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor solução técnica e econômica para a Administração. O ETP serve de base para a elaboração do Termo de Referência (TR) ou do Projeto Básico, documentos que detalham as especificações do objeto, os prazos de execução e os modelos de gestão e fiscalização contratual. (Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 238, 308 e 312).

Modalidades de licitação e seleção do fornecedor

No que tange à seleção do fornecedor, a NLLC estabelece cinco modalidades de licitação: pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo competitivo. Uma inovação significativa é que o valor estimado da contratação deixou de ser o critério determinante para a escolha da modalidade, que passou a ser definida pela natureza do objeto e pelo critério de julgamento. O pregão é obrigatório para bens e serviços comuns, enquanto a concorrência é aplicada para objetos especiais e obras e serviços de engenharia, seguindo ambos um rito procedimental comum no qual o julgamento das propostas precede a fase de habilitação.

Critérios de julgamento na Lei 14.133/2021

Os critérios de julgamento foram ampliados para seis tipos: menor preço, maior desconto, melhor técnica ou conteúdo artístico, técnica e preço, maior lance (exclusivo para leilão) e maior retorno econômico. O critério de maior retorno econômico é inovador e utilizado exclusivamente para contratos de eficiência, onde a remuneração do contratado é baseada em um percentual da economia gerada para a Administração Pública. Já o critério de técnica e preço deve ser preferencialmente empregado em serviços intelectuais especializados ou objetos de alta complexidade tecnológica. (Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 173, 185 e 191).

Gestão de riscos e três linhas de defesa

Outra transformação relevante ocorreu na gestão de riscos e no modelo de controle preventivo, agora estruturado em três linhas de defesa. A primeira linha é composta pelos servidores e autoridades que atuam diretamente na governança e na execução das contratações. A segunda linha compreende as unidades de assessoramento jurídico e de controle interno da própria organização, responsáveis pelo monitoramento e conformidade. A terceira linha é integrada pelo órgão central de controle interno e pelos tribunais de contas, que realizam a auditoria e o controle externo. (Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 119 e 120).

Contratos administrativos e cláusulas exorbitantes

No campo dos contratos administrativos, a Lei 14.133/2021 conferiu prerrogativas à Administração, as chamadas cláusulas exorbitantes, que permitem a modificação unilateral do contrato para melhor adequação ao interesse público. Contudo, a lei também estabelece limites rigorosos para essas alterações, como o teto de 25% para acréscimos ou supressões sobre o valor inicial atualizado. A duração dos contratos foi desvinculada do exercício financeiro, permitindo vigências plurianuais de até cinco anos para serviços contínuos, prorrogáveis por até dez anos, e até quinze anos para sistemas estruturantes de tecnologia da informação.

Infrações, sanções administrativas e programa de integridade

As infrações e sanções administrativas também foram objeto de atualização, listando condutas como o retardamento injustificado da execução contratual, a apresentação de documentação falsa e a prática de atos ilícitos para frustrar os objetivos da licitação. As penalidades incluem advertência, multa, impedimento de licitar e contratar e a declaração de inidoneidade, esta última de competência exclusiva de autoridades de alto nível hierárquico. A reabilitação do licitante sancionado por atos lesivos exige agora a implantação ou o aperfeiçoamento de um programa de integridade pelo responsável.

Jurisprudência do TCU e aplicação da nova lei

Por fim, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tem desempenhado um papel pedagógico fundamental na interpretação dos novos dispositivos, preenchendo lacunas regulamentares e orientando a alta administração na aplicação das boas práticas de governança. Decisões como o Acórdão n. 1.203/2011 e o Acórdão n. 2.208/2016, embora proferidas sob legislações anteriores, continuam sendo referências compatíveis para temas como a notória especialização e a viabilidade de contratações diretas. (Licitações e Contratos Administrativos. Teoria e Jurisprudência. Victor Aguiar Jardim de Amorim, 2017, p. 231 e 238; Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 6).

Conclusão

Em suma, ao completar cinco anos desde sua promulgação, a Lei 14.133/2021 consolidou-se como um instrumento de modernização que prioriza o planejamento, a integridade e a busca pela eficiência nas compras públicas brasileiras. A transição para este modelo exige um investimento contínuo na capacitação dos agentes públicos e na robustez dos sistemas de controle, garantindo que o interesse público prevaleça em todas as etapas do ciclo de vida das contratações. (Licitações e Contratos TCU, 2025, p. 5, 103 e 164).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Licitações e contratos administrativos: teoria e jurisprudência. Brasília: Senado Federal, Coordenação de Edições Técnicas, 2017.

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BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 5. ed. Brasília: TCU, Secretaria-Geral da Presidência, 2025.